Sven Jüngerkes

Diplomaten der Wirtschaft

Die Geschichte des Ost-Ausschusses
der Deutschen Wirtschaft

Mit einem Geleitwort von

Hans-Dietrich Genscher

Umschlagabbildungen:

Unterzeichnung des ersten deutsch-chinesischen Handelsabkommens

in Peking, September 1957 (Foto: Otto Wolff-Stiftung)

Begrüßung von Michail Gorbatschow durch Otto Wolff von Amerongen

im Ost-Ausschuss in Köln, Juni 1989 (Foto: Artur Olligschläger)

Podiumsdiskussion zum 50-jährigen Bestehen des Ost-Ausschusses,

November 2002 (Foto: Ost-Ausschuss)

Festakt mit Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich der Übergabe

des Ost-Ausschuss-Vorsitzes von Klaus Mangold an Eckhard Cordes,

Oktober 2010 (Foto: David Ausserhofer)

© fibre Verlag, Osnabrück 2012 und 2015

Alle Rechte vorbehalten

ISBN 978-3-938400-81-4 (PRINT)

ISBN 978-3-944870-44-1 (MOBI)

www.fibre-verlag.de

Umschlaggestaltung: Ingo Schneider, www.isio-design.de

1. digitale Auflage: Zeilenwert GmbH 2015

INHALT

Cover

Titel

Impressum

Zum Geleit

Hans-Dietrich Genscher

Vorwort

Eckhard Cordes / Rainer Lindner

Danksagung

1. Einleitung

2. Brücken nach Osteuropa

2.1. Der bundesdeutsche Osthandel nach dem Zweiten Weltkrieg

2.2. Die Gründung des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft

3. Auftritt auf internationalem Parkett

3.1. Die fünfziger Jahre – Erste wirtschaftsdiplomatische Erfolge

3.2. Rückschläge auf dem Weg nach Moskau

3.3. Diplomatische Annäherungen an die Sowjetunion

3.4. Reifeprüfung – Die Ost-Ausschuss-Verhandlungen mit Rumänien

3.5. Der deutsch-sowjetische Handelsvertrag 1958

3.6. Der Ost-Ausschuss nach dem deutschsowjetischen Handelsvertrag

3.7. Institutionelle Professionalisierung des Ost-Ausschusses

3.8. „Edelkomparse der Politik“ – Otto Wolff von Amerongen

4. Jenseits von Europa – Auf Mission in Asien

4.1. Der Ost-Ausschuss verhandelt mit China

4.2. Stagnation der deutsch-chinesischen Beziehungen in den sechziger Jahren

4.3. Diplomatische Beziehungen mit China und neue Aufgaben für den Ost-Ausschuss

4.4. Wirtschaftsboom und Einparteiendiktatur – China seit den achtziger Jahren

5. Politik in Bewegung – Die sechziger Jahre

5.1. Neue Dynamik im Osthandel

5.2. Schadensbegrenzung im Ost-West-Handel – Der Ost-Ausschuss und die Bewältigung des Röhrenembargos 1962/63

5.3. Auf dem Weg zur Entspannung – Handelsmissionen und Hermes-Bürgschaften

6. Zeit der Geschäfte – Von den Ostverträgen zum Mauerfall

6.1. Die neue Ostpolitik der sozialliberalen Koalition

6.2. Ein neuer Handelsvertrag mit der Sowjetunion

6.3. Parteipolitische Auseinandersetzungen um die Ostpolitik

6.4. Organisatorische Reaktionen auf die Ostpolitik der sozialliberalen Koalition

6.5. Business as usual? Der Osthandel in den siebziger Jahren

6.6. Wieder Ärger mit den Röhren

7. Beginn der Transformation in Osteuropa

7.1. Agonie der Planwirtschaft

7.2. Eine wirtschaftliche „Stunde Null“

7.3. Osteuropa als Chance für die neuen Bundesländer

7.4. Neue Märkte in Osteuropa

7.5. Eine Institution im Wandel

8. Eine neue Generation von Wirtschaftsdiplomaten

8.1. Generationenwechsel im Ost-Ausschuss-Vorstand

8.2. „Brückenbauer der Wirtschaft“ – Klaus Mangold

8.3. Osthandel in der Globalisierung

8.4. Der Ost-Ausschuss und der Umbruch in Südosteuropa

8.5. Problemlösung im deutsch-russischen Handelsverkehr

9. „Wirtschaft verbindet“ – Der Ost-Ausschuss vor neuen Aufgaben

10. Resümee und Ausblick

Abkürzungsverzeichnis

Quellen- und Literaturverzeichnis

Personenregister

Fußnoten

ZUM GELEIT

60 Jahre Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft sind Anlass genug, eine Erfolgsgeschichte zu feiern. Worin besteht der Erfolg? Wurden gute Geschäfte gemacht? Man kann es den Beteiligten nur wünschen, dass es so war. Aber wenn ich vom Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft spreche, dann gehen meine Gedanken weit über den geschäftlichen Erfolg der beteiligten Unternehmen hinaus.

Es sei mir erlaubt, den Ost-Ausschuss aus der Perspektive eines über 18 Jahre für die deutsche Außenpolitik Verantwortlichen zu betrachten. Von diesen 18 Jahren lagen 15 Jahre in der Zeit vor der großen Wende im Jahre 1989. Wenn ich vom Ost-Ausschuss rede, so denke ich dabei mit großem Respekt und großer Dankbarkeit an das Wirken von zwei außergewöhnlichen Persönlichkeiten der deutschen Wirtschaft. Ich spreche von Otto Wolff von Amerongen und von Klaus Mangold. Sie haben auch in schwierigsten Zeiten die Beziehungen mit Moskau und dem lange Zeit von Moskau abhängigen Teil Europas mit großer Verantwortung mitgestaltet – vor der Wende und danach. Sie haben die deutsche Außenpolitik immer wieder unterstützt und sie waren sich zu jeder Zeit ihrer Verantwortung bewusst, ihre Entscheidungen in Übereinstimmung mit dieser Außenpolitik zu treffen. Für mich wurden sie zu Wegbegleitern und zu Wegbereitern. Sie bewahrten sich stets ein unverkrampftes Bild der anderen Seite. Das objektivierte das Urteil, und das machte es für mich so wertvoll. Manche Einsicht in schwierigen Entscheidungssituationen verdanke ich den Gesprächen mit Otto Wolff von Amerongen und später dann mit Klaus Mangold. Für mich ist das Wirken des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft ein Beispielsfall für die Wahrnehmung staatsbürgerlicher Verantwortung in einer freien Gesellschaft.

Der Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft wurde zu einem tragenden und stabilisierenden Element der deutschen Ostpolitik. Die im Ost-Ausschuss wirkenden Persönlichkeiten zeigten sich immer wieder fähig, neue Chancen und Möglichkeiten zu erkennen und sich nicht durch ideologische Unterschiede am aktiven Handeln hindern zu lassen. Der Ost-Ausschuss wurde so zu einem Pfeiler der deutschen Außenpolitik. Er ist es bis auf den heutigen Tag, weil gerade die in der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit den östlichen Partnern engagierten Unternehmer wissen, dass das Haus Europa noch längst nicht vollendet und auch keineswegs schon völlig eingerichtet ist.

So wünsche ich dieser Geschichte des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft, die anlässlich seines 60-jährigen Bestehens entstanden ist, eine weite Verbreitung und dem Ost-Ausschuss auch in Zukunft allen Erfolg. Ich sage das mit der Hochachtung und der Verbundenheit eines unmittelbaren Zeitzeugen, der den Ost-Ausschuss und seine Repräsentanten auch in schwierigster Zeit erlebt hat.

Berlin, im Sommer 2012

Hans-Dietrich Genscher

Bundesminister a. D.

VORWORT

Der Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft hat seit seiner Gründung im Herbst 1952 deutsche und europäische Wirtschaftsgeschichte geschrieben – als Brückenbauer zu den Ländern hinter dem Eisernen Vorhang, als ehrlicher Makler zwischen Ost und West und als Vorbereiter des heutigen deutschen Exporterfolgs in einer der großen Wachstumsregionen. Bundeskanzler Konrad Adenauer hatte im Interesse der Westbindung der frühen Bundesrepublik die Gründung des Ost-Ausschusses anfangs kritisch betrachtet und 1954 dessen erste Reise in die Sowjetunion Nikita Chruschtschows blockiert. Später akzeptierte er aber, dass die Bundesregierung den Ost-Ausschuss „als die alleinige Vertretung der Gesamtwirtschaft in Fragen des Osthandels“ anerkannte. Als der Wirtschaftsverband, in enger Abstimmung mit dem gerade gegründeten Bundesverband der Deutschen Industrie, seine Arbeit aufnahm, waren die alten europäischen Wirtschaftsbeziehungen in Europa noch zerrissen. Die „Stunde Null“ war für den deutschen Osthandel, der in der Weimarer Zeit mit dem Russland-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft einen großen Aufschwung erlebt hatte, mehr als nur eine Metapher. Der Ost-Ausschuss schloss im Auftrag der Bundesregierung in den fünfziger Jahren die ersten rechtsgültigen Handelsverträge mit Rumänien und China; die Wiederaufnahme von Wirtschaftsbeziehungen mit der Sowjetunion bereitete er seit seiner Gründung intensiv vor.

Als erste Regionalinitiative der deutschen Wirtschaft knüpfte der Ost-Ausschuss in den sechziger und siebziger Jahren neue Netzwerke der Wirtschaft in die Sowjetunion, nach Jugoslawien und bis nach Asien. Selbst zu Nordkorea und Vietnam baute der Ost-Ausschuss mit eigenen Länderkreisen erste Beziehungen in schwierigem politischen Umfeld auf. Er wurde zum Vorreiter für ähnliche Initiativen der Wirtschaft im In- und Ausland. Die Vorsitzenden Hans Reuter, Otto Wolff von Amerongen und Klaus Mangold prägten – gemeinsam mit Wegbegleitern wie Ernst Wolf Mommsen, Klaus von Menges, Heinrich Weiss, Burckhard Bergmann oder Tessen von Heydebreck – Richtung und Stil des Wirtschaftsverbandes. Als „Diplomaten der Wirtschaft“ unterstützten Unternehmer im Ost-Ausschuss im Vorfeld des politisch Machbaren die Strategien von „Wandel durch Handel“. Gerade die Ostpolitik brauchte auch den Ost-Ausschuss. Bundeskanzlerin Angela Merkel bezeichnete2010 dessen Gründung als „wegweisende Entscheidung“. Der Ost-Ausschuss habe letztlich „dazu beigetragen, dass am Ende der achtziger Jahre viel Vertrauen gewachsen war und es möglich war, dass auch die damalige Sowjetunion der deutschen Einheit zugestimmt hat“.

Der Berliner Historiker Sven Jüngerkes, der sich auf die Organisationsgeschichte des 20. Jahrhunderts spezialisiert hat und 2010 mit seiner Konstanzer Dissertation zur Besatzungsverwaltung in Lettland im Zweiten Weltkrieg auf sich aufmerksam machte, erhielt Zugang zu den Archiven des Ost-Ausschusses und des Bundesverbandes der Deutschen Industrie. Zudem konnte er Aktenmaterial im Rheinisch-Westfälischen Wirtschaftsarchiv Köln und in weiteren Archiven einsehen sowie Gespräche mit ehemaligen Vorständen und Mitarbeitern des Ost-Ausschusses führen. Er hat eine Studie vorgelegt, die die Geschichte des Wirtschaftsverbandes in seiner Zeit verortet. Seine Arbeit wurde durch die Trägerverbände und Mitgliedsunternehmen des Ost-Ausschusses unterstützt. Dafür danken wir stellvertretend unserem Vorstand und Präsidium außerordentlich. Wir sind zudem Bundespräsident a. D. Walter Scheel, Bundeskanzler a. D. Helmut Schmidt sowie Bundesminister a. D. Egon Bahr dankbar, dass sie als Zeitzeugen für Gespräche und schriftliche Auskünfte zur Verfügung standen. Bundesaußenminister a. D. Hans-Dietrich Genscher sind wir für sein persönliches Geleitwort zu besonderem Dank verpflichtet. Im Ost-Ausschuss hat Andreas Metz umsichtig für die Abstimmung zwischen Autor und Verlag gesorgt. Schließlich bedanken wir uns bei Peter Fischer vom fibre-Verlag dafür, dass er den Band in sein Programm aufgenommen und aus dem Manuskript ein Buch gemacht hat.

Neben den vorhandenen Akten, Gesprächsprotokollen und Reiseberichten, auf die der Autor in seinem Buch zurückgreifen konnte, sind viele entscheidende Momente der Ost-Ausschuss-Arbeit ohne Protokollanten verlaufen. Vertraulichkeit ist in der Wirtschaftsdiplomatie ein hohes Gut. In Osteuropa und in Zentralasien galt ein Handschlag lange Zeit mehr als ein juristisch ausgefeilter Vertrag. Dem Ost-Ausschuss, der in den vergangenen Jahren bis heute Vermittler in Zeiten erschwerter politischer Beziehungen war, trug die Nähe zu den Mächtigen manche Kritik ein. Der Vorwurf, das Geschäft komme in der Wirtschaft vor den Werten, war hier schnell zur Hand. Dabei gibt es einen klaren Kompass, dem die Verantwortlichen des Ost-Ausschusses seit sechs Jahrzehnten mit unternehmerischem Pragmatismus folgen, ganz gleich, ob sie Gespräche in Moskau, Minsk oder Taschkent, in Belgrad oder Priština führen: der demokratischen Ordnung verpflichtet, aber wenn notwendig, auch unbequem zu sein, für eine Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu werben und dabei für europäische Verständigung und die Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft einzutreten. Dass er dabei seine Gesprächspartner in Osteuropa nie belehren wollte, mag zu jener Vertrauensbasis geführt haben, auf der die Arbeit des Ost-Ausschusses in Osteuropa bis heute beruht.

Der Ost-Ausschuss begleitet heute die wirtschaftliche und politische Transformation im postsowjetischen Raum, fördert die EU-Integrationsprozesse in den Ländern des westlichen Balkans und unterstützt den Austausch zwischen den neuen Unternehmergenerationen in Deutschland und seinen Zielländern. Noch immer sind nicht alle Trennlinien zwischen Deutschland, der EU und den osteuropäischen Partnern beseitigt: Die Überwindung der Visa-Schranken und die Schaffung von Freihandelszonen mit den östlichen EU-Nachbarn, die Schaffung einer gesamteuropäischen Infrastruktur, die Angleichung technischer Normen, die Standardisierung von Bildungsabschlüssen und die Lösung der demographischen Frage auf einem alternden Kontinent sind Herausforderungen, vor denen wir in Europa gemeinsam stehen. Auch bei der Sicherung der zukünftigen Energie- und Rohstoffversorgung und beim Klimaschutz sind unsere osteuropäischen Nachbarn Schlüsselpartner. Sechzig Jahre nach seiner Gründung steht der Ost-Ausschuss vor wichtigen Aufgaben im Dienste der deutschen Wirtschaft.

Berlin, im Sommer 2012

Eckhard Cordes

Rainer Lindner

Vorsitzender des Ost-Ausschusses

Geschäftsführer des Ost-Ausschusses

DANKSAGUNG

Dieses Buch wäre nicht möglich gewesen ohne die Unterstützung durch den Vorstand und das Präsidium des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft. Dafür danke ich den beiden Vorsitzenden, Prof. Dr. Klaus Mangold, in dessen Amtszeit das Projekt begonnen wurde, und Dr. Eckhard Cordes sowie dem Geschäftsführer des Ost-Ausschusses Prof. Dr. Rainer Lindner, der die Anregung zu diesem Buch gab, ausdrücklich.

Dieses Buch hätte auch ohne die vielen Hintergrundgespräche, die im Laufe der Recherchen geführt wurden, nicht geschrieben werden können. An dieser Stelle möchte ich allen Mitarbeitern des Ost-Ausschusses danken, vor allem Dr. Martin Hoffmann und Andreas Metz, dass sie sich die Zeit nahmen, meine Fragen zur jüngsten Entwicklung des Ost-Ausschusses zu beantworten. Mein Dank gilt natürlich auch all den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der besuchten Archive, die immer mit Rat und Tat zur Seite standen, wenn es darum ging, bestimmte interessante Aktenbestände zu identifizieren.

Wichtige Hintergrundinformationen über die Arbeit des Ost-Ausschusses in den achtziger und neunziger Jahren vermittelten mir die außerordentlich interessanten Gespräche mit Prof. Dr. Klaus Mangold, Dr. Heinrich Weiss, Dr. Klaus von Menges, Michael Harms und dem ehemaligen Ost-Ausschuss-Geschäftsführer Dr. Karl-Hermann Fink. Prof. Egon Bahr vermittelte mir ein anschauliches Bild über die Bedeutung des Ost-Ausschusses zu Beginn der siebziger Jahre. Altbundespräsident Walter Scheel steuerte Einschätzungen zum Ost-Ausschuss während der sozialliberalen Koalition von 1969 bis 1982 bei. Ihnen allen gilt mein Dank. Besonders aber möchte ich mich dafür bedanken, dass Altbundeskanzler Helmut Schmidt sich die Zeit nahm, auf die Fragen von Rainer Lindner und mir einzugehen.

Sven Jüngerkes

1. EINLEITUNG

Eine Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland lässt sich auf viele Arten und aus vielen Blickwinkeln erzählen: Sei es als die Geschichte eines Wirtschaftswunders und des erstaunlichen Wiederaufstiegs eines besiegten, besetzten und geteilten Landes, das nur wenige Jahre zuvor Europa in einen mörderischen Krieg gezwungen hatte; sei es als Geschichte der Sozialen Marktwirtschaft, die im Rheinischen Kapitalismus[1] mit seiner offenbar recht erfolgreichen Verbindung von gesellschaftlichem Interessenausgleich, sozialen Errungenschaften und einem breit aufgestellten und gesellschaftlich verwurzelten Unternehmertum eine sehr deutsche Ausprägung fand.

„Die Bundesrepublik gleicht einer Wirtschaft auf der Suche nach ihrem politischen Daseinszweck“, so umreißt der Wirtschaftshistoriker Werner Abelshauser[2] die Bedeutung der Wirtschaftsgeschichte für die Geschichtsschreibung der Bundesrepublik. Er macht damit deutlich, wie ungeheuer breit und vielfältig das Tableau ist, auf dem sich auch die Geschichtsschreibung bewegen kann: Die Geschichte des Ost-West-Konfliktes spiegelt sich in der Geschichte des westdeutschen Außenhandels mit Osteuropa oder der Sowjetunion. Die Geschichte des sozialen Ausgleichs zwischen Kapital und Arbeit lässt sich an der Montan-Mitbestimmung und den Auseinandersetzungen über die Mitbestimmung in Betrieben in den siebziger Jahren darstellen. Die Elitenkontinuität zwischen Drittem Reich und der Bundesrepublik ist auch Teil einer Geschichte von unternehmerischen „Wundertätern“[3], womit jene Industrieführer gemeint sind, die nach dem Krieg rasch wieder ihre Chancen ergriffen, sich an die Spitze der Wirtschaft setzten und in der Öffentlichkeit zusammen mit Ludwig Erhard als Gesichter des deutschen Wirtschaftswunders bekannt wurden.

Wirtschaftsgeschichte ist in der Bundesrepublik immer auch die Geschichte von staatlichen wie nichtstaatlichen Institutionen, von innen- und außenpolitischen Einflüssen. Neben den äußeren Faktoren, die die wirtschaftliche und politische Geschichte der Bundesrepublik bestimmten – die Niederlage des Nationalsozialismus, der Ost-West-Konflikt, der Korea-Krieg, die europäische Einigung oder der Niedergang des kommunistischen Machtbereichs und die deutsche Wiedervereinigung – standen die inneren Faktoren. Denn schon früh in der Geschichte der Bundesrepublik entwickelte sich die Soziale Marktwirtschaft, wie sie Ludwig Erhard oder Alfred Müller-Armack konzipiert hatten, weg von einer Wirtschaft, die „das Prinzip der Freiheit auf dem Markte mit dem des sozialen Ausgleichs“ verband,[4] zu einer zumindest teilweise durch Verbände koordinierten Sozialen Marktwirtschaft, wie wir sie heute noch kennen. Diese schon zu Weimarer Zeiten zu beobachtende Entwicklung bewirkte bereits in den fünfziger Jahren eine Verlagerung der wirtschaftspolitischen Willensbildung weg von der staatlichen Exekutive und den demokratisch legitimierten Institutionen hin zu den nach Wirtschaftssparten gegliederten Selbstverwaltungsorganen.[5]

Die vorliegende Geschichte des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft ist die Geschichte einer solchen privatwirtschaftlichen Institution, die an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft agiert. Der Ost-Ausschuss wurde 1952 gegründet, um die bundesdeutsche Wirtschaft gegenüber der Bundesregierung in allen Fragen des Osthandels zu vertreten, die Bundesregierung in diesen Fragen zu beraten und zugleich im Namen der Bundesregierung staatsrechtlich bindende Verträge mit osteuropäischen und asiatischen Staaten abzuschließen. Gerade letzteres machte den Ost-Ausschuss in den fünfziger Jahren zu einer einzigartigen Einrichtung. Als eine rein private Vereinigung von engagierten Unternehmern und Wirtschaftsverbänden nahm der Ost-Ausschuss Kontakt zu jenen kommunistischen Staaten in Osteuropa und Asien auf, zu denen die Bundesrepublik keine offiziellen politischen Beziehungen unterhielt.

Eigenverantwortlich, aber beauftragt, unterstützt und legitimiert von der Bundesregierung, bewegte er sich auf dem Feld der Wirtschaftsdiplomatie. Er schloss Warenabkommen und Handelsverträge mit Rumänien oder der Volksrepublik China, die dann – ein politisches Novum – von der Bundesregierung im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurden und somit gesamtwirtschaftliche Verbindlichkeit erlangten. Der Ost-Ausschuss sondierte lange bevor Bundeskanzler Konrad Adenauer 1955 nach Moskau reiste, um diplomatische Beziehungen mit der Sowjetunion aufzunehmen, das handelspolitische Umfeld in der UdSSR und bemühte sich, einen wirtschaftlichen Modus vivendi zu finden, der den Handel und die Geschäfte auch über den Eisernen Vorhang hinweg erleichtern würde.

Später, als die Bundesrepublik nach und nach diplomatische Beziehungen zur UdSSR, zu den Staaten Osteuropas oder zur Volksrepublik China aufgenommen hatte, passte sich der Ost-Ausschuss an die neue Situation an. Seine Mitglieder und Mitarbeiter wurden zu Botschaftern der deutschen Wirtschaft. In Osteuropa wusste man, dass der Ost-Ausschuss das Vertrauen der Bundesregierung genoss und die am Osthandel interessierten Unternehmen repräsentierte. In der Bundesrepublik selbst verlieh der Ost-Ausschuss diesen Unternehmen eine gemeinsame Stimme, achtete aber zugleich darauf, dass die Wirtschaft die politischen Interessen der Bundesrepublik nicht aus den Augen verlor. Vertreter des Ost-Ausschusses saßen und sitzen nicht nur in den bilateralen Kommissionen, die seit den sechziger und siebziger Jahren den Handel zwischen der Bundesrepublik und den Ländern Osteuropas und Asiens koordinierten. Seine hochrangigen Mitglieder nahmen und nehmen als regelmäßige Gäste an den Reisen der Bundesregierung nach Osteuropa oder Zentralasien teil oder führen selbst Industriedelegationen dorthin. So wie der Ost-Ausschuss seit den fünfziger Jahren zur Stimme des bundesdeutschen Osthandels geworden war, wurden und werden seine Vorsitzenden Hans Reuter, Otto Wolff von Amerongen, Klaus Mangold oder Eckhard Cordes, in der Öffentlichkeit als Gesichter des Osthandels wahrgenommen.

In der Geschichte des Ost-Ausschusses spiegelt sich die Geschichte des außenpolitischen Verhältnisses der Bundesrepublik zu ihren östlichen Nachbarn, zur Sowjetunion und zur Volksrepublik China. Von den Anfängen des Osthandels im Kalten Krieg, über die Zeit der Großen Koalition oder den großen außenpolitischen Veränderungen während der Brandt-Scheel-Ära bis hin zum Fall des Eisernen Vorhangs und zur Rückkehr der ehemaligen sozialistischen Staaten in ein demokratisches und marktwirtschaftlich orientiertes Europa, war der Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft ein Begleiter und Mitgestalter der bundesdeutschen Außen- und Außenwirtschaftspolitik.

Die vorliegende Geschichte des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft beginnt in den fünfziger Jahren und umreißt den politischen und wirtschaftlichen Hintergrund, der zur Gründung des Ost-Ausschusses führte. Sie beschreibt, auf welche Vorbilder und Vorgänger sich der Ost-Ausschuss 1952 stützen und berufen konnte und gibt anschließend eine Übersicht über den Aufbau, die Funktionen und die Aufgaben des Ost-Ausschusses. In weiteren Kapiteln werden die Beziehungen des Ost-Ausschusses zur Sowjetunion und zu ihren europäischen Verbündeten beschrieben. Das bis Mitte der neunziger Jahre reichende Engagement des Ost-Ausschusses in China und Fernost wird in einem eigenen Kapital vorgestellt. Mit der Volksrepublik China schloss der Ost-Ausschuss schon 1957, fünfzehn Jahre bevor die Bundesregierung offizielle diplomatische Beziehungen zum Reich der Mitte aufnahm, einen ersten Handelsvertrag. Auch nach 1989 waren die Ost-Ausschuss-Vorstände Otto Wolff von Amerongen und Heinrich Weiss regelmäßige und gern gesehene Gäste in China.

In weiteren Kapiteln wird die Arbeit des Ost-Ausschusses in der Epoche der neuen Ostpolitik der Regierung von Willy Brandt und Walter Scheel analysiert. Obwohl gerade deren Ost- und Entspannungspolitik einer vom Ost-Ausschuss lange geforderten Versachlichung und Entideologisierung des Osthandels Vorschub leistete, hielt sich der Ost-Ausschuss in der Öffentlichkeit bei der politischen Unterstützung der sozialliberalen Koalition und ihrer Außenpolitik zurück. Die seit den fünfziger Jahren gepflegte parteipolitische Neutralität, auch in Auseinandersetzung für oder gegen den Osthandel, war ein hohes Gut für den Ost-Ausschuss. Dafür wirkte er aber um so mehr im Hintergrund, sei es als Experte für Osthandelsfragen oder sei es bei der Vermittlung von Interessen zwischen Wirtschaft, Bundesregierung und den Regierungen Osteuropas.

Die Wende 1989 bedeutete auch für den Ost-Ausschuss eine Zäsur. Die vielfältigen Aufgaben, die der Ost-Ausschuss in den auf den Zusammenbruch des sozialistischen Machtblocks folgenden Jahren übernahm – Koordinierung der sowjetischen Altschulden bei deutschen Unternehmen oder die im Koordinierungsbüro der Deutschen Wirtschaft zusammengefasste Hilfestellung bei der Vermittlung von Geschäftskontakten zwischen Ost und West für ehemalige DDR-Firmen – konnten aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Ost-Ausschuss institutionell an einem Scheideweg stand. Denn zum Ende der neunziger Jahre stellte sich nicht nur beim Bundesverband der Deutschen Industrie, der den Ost-Ausschuss bis dahin maßgeblich finanziert hatte, die Frage nach der Zukunft dieser aus Systemgegensatz und Kaltem Krieg geborenen Regionalinitiative der deutschen Wirtschaft. Doch das Votum der im Ost-Ausschuss zusammengefassten Unternehmen war eindeutig: Der Ost-Ausschuss wurde auch zehn Jahre nach dem Ende der kommunistischen Herrschaft noch immer als wirtschaftlicher Mittler zwischen Ost und West benötigt.

Mit der Stabübergabe des langjährigen Vorsitzenden Otto Wolff von Amerongen an den Daimler-Manager Klaus Mangold im Jahr 2000 wurde die Zukunft dieser ältesten Regionalinitiative der deutschen Wirtschaft gesichert. Aber es war auch klar, dass es in vielen Teilen, inhaltlich wie institutionell, ein neuer Ost-Ausschuss werden musste; ein Ost-Ausschuss, der sich der veränderten politischen wie auch wirtschaftlichen Lage anpassen musste. Unter Mangolds Führung wandelte sich der Ost-Ausschuss, der bereits seit den siebziger Jahren zunehmend die technische Seite des Osthandels betreut hatte und immer seltener als rein wirtschaftsdiplomatisches Instrument genutzt wurde, zu einer schlagkräftigen Interessenvertretung der deutschen Wirtschaft in Osteuropa und Zentralasien. Seine traditionellen Stärken, der exklusive Kontakt zu den Regierungsspitzen in Osteuropa, verbanden sich mit neuen unternehmerischen Tugenden der Markterschließung und -vorbereitung. Auch wenn der Ost-Ausschuss der Jahrtausendwende nicht mehr das halbamtliche Instrument der fünfziger Jahre ist und nicht mehr als „eine Art Statthalter für behördliche Aufgaben“[6] dient, agiert er mehr denn je an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft, von öffentlichem und privaten Interesse.

Mit der Arbeitsgruppe für „Strategische Fragen der deutsch-russischen Wirtschafts- und Finanzbeziehungen“, die maßgeblich von Klaus Mangold mit initiiert wurde, betätigt sich der Ost-Ausschuss beispielsweise bis in die Gegenwart als Brückenbauer zwischen Politik und Wirtschaft. Seine Initiativen, sei es auf dem Gebiet der Visa-Politik oder der Rohstoffsicherung, werden immer wieder von der Politik aufgegriffen. Im Gegensatz zum alten Ost-Ausschuss beschränkt sich der neue Ost-Ausschuss nicht mehr nur auf das rein wirtschaftspolitische Feld, sondern unterstützt zivilgesellschaftliche Entwicklungsprozesse in Osteuropa oder fördert wissenschaftliche und universitäre Ostexpertise in der Bundesrepublik. Aber auch wenn sich seine Aufgaben sei 1952 mehrfach geändert haben: Der Ost-Ausschuss war und ist seit sechzig Jahren die maßgebliche Stimme der deutschen Wirtschaft in Osteuropa, in Zentralasien und in der Bundesrepublik, wenn es um Fragen des Osthandels geht. Er gehört heute in Deutschland zu den entschiedensten Befürwortern einer Integration der osteuropäischen Staatenwelt, Russlands oder des Westbalkans in eine gemeinsame europäische Struktur.

2. BRÜCKEN NACH OSTEUROPA

2.1. DER BUNDESDEUTSCHE OSTHANDEL NACH DEM ZWEITEN WELTKRIEG

Als die westlichen Alliierten Ende der vierziger Jahre begannen, die junge Bundesrepublik schrittweise in die Souveränität zu entlassen, gehörte die Kontrolle über den Außenhandel zu den Bereichen, die noch in alliierter Hand blieben. Denn die Bundesrepublik war trotz der überall im Land sichtbaren Kriegsfolgen noch immer ein hochindustrialisierter Staat. Der Außenhandel war für die Wirtschaft des Landes lebenswichtig. Und diese Abhängigkeit war seit dem Kriegsende noch gewachsen. Die Teilung und die Gebietsverluste im Osten hatten den westdeutschen Binnenmarkt verkleinert, bedeutende Gebiete mit Landwirtschaft und Industrie lagen plötzlich im Ausland oder wurden von der Sowjetunion kontrolliert. Noch viel stärker, als es bereits im Deutschen Reich der Vorkriegszeit der Fall gewesen war, war die westdeutsche Industrie nun auf Absatzmärkte im Ausland angewiesen. Und auch in der Rohstoffversorgung war der junge Staat, mit der Ausnahme von Steinkohle, die es im Ruhrgebiet noch ausreichend gab, von Einfuhren aus dem Ausland abhängig. Wer den internationalen Güterverkehr und die bundesdeutschen Grenzen kontrollierte, der entschied zugleich über den wirtschaftlichen Wohlstand der jungen Republik.

Die Kontrolle über den Außenhandel war daher ein wichtiges Element der alliierten Vorbehaltsrechte. So konnte zum einen ein mögliches Wiedererstarken der Schwer- und Rüstungsindustrie, die sich in den Augen der Alliierten als Steigbügelhalter der Nationalsozialisten verdächtig gemacht hatte, effektiv verhindert werden. Zum anderen war die Sorge um den angeschlagenen heimatlichen Markt ein weiterer Grund für die strikten Kontrollen und Auflagen der Alliierten im westdeutschen Außenhandel.[7] Vor der Gründung der Bundesrepublik wurde daher der gesamte Außenhandel der drei westlichen Besatzungszonen über eine Außenhandelsverwaltung der Alliierten abgewickelt. Zu diesem Zweck wurde 1946 die Joint Export Import Agency (JEIA) gegründet. Gegenüber den Exporteuren trat diese Agentur als Außenhandelskontrahent auf und schirmte so die westdeutsche Industrie von direkten Auslandskontakten ab. Mit anderen Staaten schloss die JEIA zwischenstaatliche Handelsabkommen, die ihre Gültigkeit auch nach der Gründung der Bundesrepublik behielten. Die ersten Abkommen, beispielsweise mit Belgien oder Frankreich, wurden Mitte 1947 abgeschlossen. Später kamen auch Abkommen mit Staaten hinzu, die wie die Tschechoslowakei inzwischen im sowjetisch dominierten Osteuropa lagen.

Erst einige Monate nach der Gründung der Bundesrepublik lockerten die Alliierten schrittweise ihre Aufsicht über den Außenhandel. Im Dezember 1949 wurde der Bundesrepublik die Vollmacht zur Aushandlung von Handelsabkommen übertragen. Seit 1950 beschränkte sich die Mitwirkung der Alliierten dann auf eine Einspruchsfrist, und seit dem Frühjahr 1951 konnte die Bundesrepublik schließlich alle ihre Handelsvereinbarungen alleine verhandeln und war nur verpflichtet, die Grundsätze des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens[8] und des Internationalen Währungsfonds[9] zu beachten.[10]

Schon der Weltkrieg hatte die traditionellen Osthandelswege in Europa mehr als brüchig werden lassen. Die ideologische Auseinandersetzung zwischen Ost und West, der Kalte Krieg und die Trennung Europas unterbrachen das Handelsnetz endgültig. Und nicht nur Deutschland litt darunter. Als besonders problematisch erwies sich auch der anfangs nur schleppende wirtschaftliche Wiederaufbau im vom Krieg verheerten Europa. Bis 1947 gab es in Europa kaum Fortschritte bei der Belebung der Wirtschaft. Die Folgen der wirtschaftlichen Misere waren eine hohe Arbeitslosenquote und anhaltende Nahrungsmittelknappheit. Beides führte in Europa immer wieder zu Arbeiterunruhen, spontanen Streiks und einer generellen politischen Unzufriedenheit und letztlich auch zu politischer Instabilität. In Deutschland kam es 1946 und 1947 zu spontanen Hungerstreiks, nachdem die Tagesrationen für Arbeiter auf unter 1.500 Kilokalorien gefallen waren. In Frankreich streikten im Winter 1947 erst die Bergarbeiter, dann riefen die Gewerkschaften zu einem landesweiten Generalstreik auf, um die Regierung zu zwingen, höhere Löhne anzuordnen. In Großbritannien wurden die Brotrationen reduziert. Für die zunehmend im antikommunistischen Kampf engagierten Vereinigten Staaten wurde gerade die politische Labilität Europas zu einer Last. In den ersten Jahren nach dem Krieg waren kommunistische Ideologien und kommunistische Parteien in Europa vergleichsweise populär. Schließlich wurde der Sieg über Hitler-Deutschland zu einem großen Teil auch der Sowjetunion und der Roten Armee zugeschrieben. Und hatten nicht gerade Industrielle und Kapitalisten Hitlers Aufstieg in Deutschland begünstigt? Der Sozialismus schien für viele Menschen in den krisengeplagten Staaten Europas zumindest für eine kurze Zeit nach dem Krieg eine verlockende Alternative zu sein. Selbst das Ahlener Parteiprogramm der CDU forderte im Februar 1947 für die Bundesrepublik noch die Verstaatlichung von Schlüsselindustrien vor allem im Ruhrgebiet und schwor dem „kapitalistische[n] Gewinn- und Machtstreben“ der Vergangenheit ab.[11] Aber nicht nur wegen tatsächlicher oder vermeintlicher sozialistischer Sympathien in Europa war den Vereinigten Staaten daran gelegen, die europäische Marktwirtschaft rasch wieder in Gang zu bringen. Die Regierung in Washington sah natürlich auch, dass der US-Wirtschaft mit dem fortgesetzten wirtschaftlichen Niedergang Europas ein wichtiger Exportmarkt für die eigene Wirtschaft fehlen würde. Eine langfristige negative Rückwirkung auf die US-Konjunktur war in einem solchen Fall zu befürchten. Und das hätte bedeutet, dass die in der US-Bevölkerung ebenfalls sehnlich erwartete Friedensdividende weiter auf sich warten lassen würde.

1947 war in Europa die wachsende ideologische Kluft zu spüren, die den Kontinent immer unnachgiebiger in zwei Hälften trennte. Die alten Ost-West-Handelswege wurden dadurch endgültig unterbrochen. Die 1947 gegründete Wirtschaftskommission für Europa (ECE) der Vereinten Nationen in Genf hatte sich zum Ziel gesetzt, die wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa über die Blockgrenzen hinweg zu fördern. Auf regelmäßigen Fachkonferenzen in Genf wurden daher Probleme der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und des Handels besprochen und entsprechende Wirtschaftsdaten veröffentlicht. Die Bundesrepublik hatte als Nicht-UNO-Mitglied bis 1973 zwar nur einen Beobachterstatus, nutzte aber dieses Forum immer wieder zu halboffiziellen Gesprächen mit der Sowjetunion.[12] Die ECE konnte den Rückgang des innereuropäischen Handels mit eindrücklichen Zahlen untermauern. Der Anteil Westeuropas an den Einfuhren der UdSSR und der übrigen osteuropäischen Länder, die nun nach und nach hinter dem Eisernen Vorhang verschwanden, sank von 61 Prozent im Jahr 1938 auf nur noch 15 Prozent im Jahr 1951. Umgekehrt sank der Anteil Osteuropas an den westeuropäischen Einfuhren von 8,1 Prozent 1938 auf nur noch 2,7 Prozent im Jahr 1951. Besonders betroffen davon war Westdeutschland, dessen Handelsbilanz mit Osteuropa 1951 nur noch knapp ein Zehntel des Niveaus der Vorkriegszeit ausmachte.

Die US-Regierung unter Präsident Harry S. Truman erkannte, welche Sprengkraft von einem verarmten, wirtschaftlich geschwächten und im schlimmsten Falle kommunistisch beeinflussten Europa ausgehen könnte. Die Erinnerungen an die politischen und wirtschaftlichen Folgen des Ersten Weltkriegs, des Versailler Friedensvertrags und des amerikanischen Rückzugs aus Europa waren noch lebhaft. 1947 beschloss der US-Präsident, ein unter der Leitung seines Außenministers George C. Marshall ausgearbeitetes European Recovery Program (ERP) in Kraft zu setzen. Der Marshall-Plan war geboren. Etwa 14 Milliarden Dollar Wirtschaftshilfe sollten in den nächsten Jahren nach Europa fließen. Für Westdeutschland bedeutete der Marshall-Plan zunächst, dass die industrielle Demontage in Deutschland und die Maßnahmen zur Verringerung und Entflechtung seiner schwerindustriellen Kapazität praktisch beendet wurden. Stattdessen flossen Wirtschaftshilfen und Lebensmittelspenden, letztere in Form der berühmten amerikanischen Care-Pakete,[13] nach Westdeutschland. Mit dem Marshall-Plan sorgten die USA langfristig gesehen für eine nachhaltige Liberalisierung des europäischen Handelsraums und seiner Wirtschaft. Zollbarrieren wurden abgebaut und marode Währungen reformiert. Denn die Empfänger der US-Hilfen mussten als Gegenleistung ihre eigene Wirtschaft öffnen, protektionistische Tendenzen bekämpfen und marktwirtschaftliche Reformen einleiten. Davon profitierten auch die USA, die sich damit einen langfristigen, hochwertigen und weitgehend offenen Absatzmarkt in Westeuropa schufen. Der Marshall-Plan wurde damit zu einer Keimzelle der wirtschaftlichen wie politischen Integration in Westeuropa.[14]

Obwohl der Marshall-Plan West- wie Osteuropa offen stand, zwang die Sowjetunion die Staaten in ihrem Machtbereich, auf eine Teilnahme am Marshall-Plan zu verzichten. Auch die Tschechoslowakei, das letzte Land Mittelosteuropas, in dem noch eine demokratisch gewählte und nichtkommunistische Regierung existierte, musste auf Druck der UdSSR ihre Teilnahme am Marshall-Plan zurückziehen. Jugoslawien hingegen, das sich unter dem Weltkriegshelden Josip Broz Tito bereits von Stalins Sowjetunion distanziert hatte, profitierte von den Geldern.

Für den Osthandel waren das alles keine guten Aussichten. Dabei erhoffte sich die Bundesregierung einiges vom möglichen Wiederanknüpfen an alte Handelsbeziehungen nach Osteuropa. Das Bundesministerium für Wirtschaft war schon allein deshalb besonders am Osthandel interessiert, weil man hoffte, dadurch die berüchtigte Dollar-Lücke in der bundesrepublikanischen Handelsbilanz schließen oder wenigstens verkleinern zu können. Die Bundesrepublik musste nach dem Krieg mangels einer konvertierbaren Währung praktisch alle importierten Güter, hauptsächlich waren das Rohstoffe, in Dollar bezahlen. Aber seit der Koreakrieg die Nachfrage nach Eisen, Stahl und Kohle immens in die Höhe getrieben hatte und die Weltmarktpreise deutlich angezogen waren, geriet die Bundesrepublik in Schwierigkeiten, durch Exporte die notwendigen Devisen für ihre Einfuhren zu erwirtschaften. Sie musste daher bei der Europäischen Zahlungsunion immer wieder Fremdwährungskredite aufnehmen, um weiterhin über ausreichend Devisenreserven verfügen zu können und um die langsam anziehende Konjunktur nicht durch Importsperren abwürgen zu müssen.[15] Mit den Hilfen aus dem Marshall-Plan konnte die Bundesrepublik ihr Handelsbilanzdefizit mittelfristig einigermaßen ausgleichen. Doch der Marshall-Plan lief 1952 aus, und spätestens dann musste die westdeutsche Exportwirtschaft ausreichend Devisen erwirtschaften, um die Dollar-Lücke schließen zu können. Die Aussichten waren bei Gründung der Bundesrepublik 1949 nicht sehr gut. Die Import- und Exportstruktur war in den ersten Jahren im Vergleich zur Vorkriegszeit und erst recht für einen entwickelten Industriestaat völlig verzerrt. Auf der einen Seite mussten immer noch zu viele Nahrungsmittel gegen wertvolle Devisen importiert werden. Diese Devisen fehlten dann beim Import von Rohstoffen und Halbzeug. Beides waren aber Grundstoffe, die von der deutschen Industrie dringend benötigt wurden, um exportfähige Güter produzieren zu können. In der Folge wurden auf der anderen Seite natürlich viel zu wenig Fertigwaren oder Investitionsgüter exportiert.[16]

Die Binnenkonjunktur allein würde der westdeutschen Wirtschaft nicht helfen. Nicht nur Wirtschaftsexperten wie dem Wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministers war daher klar, dass nur eine rasche und nachhaltige Intensivierung des Außenhandels zur Lösung der wirtschaftlichen und finanziellen Schwierigkeiten der Bundesrepublik beitragen konnte.[17] Es lag nahe, dass sich nicht nur Wirtschaftsexperten an das Potential des Osthandels erinnerten, sondern dass auch von den Politikern und Wirtschaftsvertretern hohe Erwartungen in den Osthandel gesetzt wurden. Es war vor allem die immer noch lebhafte Erinnerung an die Weltwirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre, die eine Ausweitung des Osthandels in einem besonders vorteilhaften Licht erscheinen ließ. Denn hatte der rege Handel mit der Sowjetunion damals nicht schon einmal die deutsche Wirtschaft in Zeiten der Not gestützt? Und war nicht Osteuropa immer schon ein quasi natürlicher Absatzmarkt für deutsche Produkte und zugleich ein Lieferant von preiswerten Rohstoffen gewesen?[18] In den ersten Jahren der Bundesrepublik, als die Exportmärkte in Westeuropa noch nicht erschlossen waren für bundesdeutsche Waren und Produkte, war der Osthandel noch immer eine Geschäftsoption, die kein Geschäftsmann so einfach übergehen wollte und konnte.

Nur die Bundesregierung selbst reagierte eher zurückhaltend auf die keimenden Osthandelshoffnungen, die von Unternehmern und manchmal auch in der Öffentlichkeit gehegt wurden. Die Regierung stand damit auch in einem Gegensatz zum Bundestag und dessen Ausschuss für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten, der von der Regierung im Mai 1952 vehement mehr Engagement zur Förderung des Osthandels forderte. Die Bundesregierung solle sich, so die Forderung der Parlamentarier, um mehr deutsche Souveränität im Außenhandel bemühen und zugleich auf eine Normalisierung im Ost-West-Handel hinarbeiten. Die Bundesregierung wurde aufgefordert, den Osthandel zu unterstützen und die deutsche Wirtschaft zugleich vor der Schädlichkeit staatsmonopolistischer Strukturen der sozialistischen Volkswirtschaften zu schützen.[19] Die Normalisierung des Außenhandels ging nur über die Rückgewinnung staatlicher Souveränität, denn die geforderte Ausweitung des Osthandels war eine Angelegenheit, über die die Bundesregierung nicht alleine entscheiden konnte. Und besonders der Osthandel wurde von den westlichen Besatzungsmächten als Handel mit dem kommunistischen Feind ganz besonders argwöhnisch beäugt.

Erst mit einer im März 1951 erfolgten Revision des alliierten Besatzungsstatuts vom April 1949 erhielt die Bundesrepublik überhaupt so etwas wie eine eingeschränkte Souveränität über ihren Außenhandel oder ihren Devisenverkehr mit dem Ausland und musste nicht mehr jede Transaktion bei den Alliierten anmelden und genehmigen lassen. Doch von dieser sogenannten „kleinen Revision“ des Besatzungsstatus war der Osthandel noch ausdrücklich ausgenommen worden. Dort galten weiterhin die alliierten Vorbehaltsrechte.[20] Politische Befindlichkeiten spielten dabei gerade in der US-Perspektive keine geringe Rolle. So war die öffentliche Meinung in den Vereinigten Staaten durch sensationsheischende Presseberichte über angebliche westdeutsche Verstöße gegen das von den USA verfügte Wirtschaftsembargo gegen die Sowjetunion äußerst empfindlich geworden. Die fast schon paranoide Furcht der McCarthy-Ära vor kommunistischen Umtrieben in den USA oder in Europa tat ein Übriges, um den Osthandel unter Generalverdacht zu stellen. Und so forderten Kongressabgeordnete bald offen eine verschärfte Überwachung des bundesdeutschen Osthandels.[21]

In einer solchen Situation musste die Bundesregierung äußerst vorsichtig vorgehen, um einerseits dem Ruf der eigenen Industrie und Öffentlichkeit nach einer Öffnung des Osthandels gerecht zu werden, und um andererseits nicht die wichtigste Schutzmacht der jungen Republik zu verärgern. Da bis März 1951 das Auswärtige Amt noch nicht wieder gegründet worden war, kümmerte sich das Wirtschaftsministerium anfangs um dieses heikle Thema. Etwa zeitgleich mit der Revision des Besatzungsstatuts schuf das Bundesministerium für Wirtschaft im März 1951 die sogenannte Gruppe West-Ost und berief den späteren westdeutschen Botschafter in Moskau, Hans Kroll, an die Spitze der neuen Ministerialabteilung. Kroll, der bis Kriegsende das Generalkonsulat in Barcelona geleitet hatte, arbeitete seit 1945 für den nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Karl Arnold und für den Außenpolitischen Ausschuss der CDU in der britischen Besatzungszone. Kroll hatte sich privat schon früh für einen möglichst freien Osthandel ausgesprochen und sollte für die Bundesregierung zügig mit den westlichen Alliierten verhandeln und die Aufhebung der noch bestehenden Restriktionen erreichen, ohne dabei die Amerikaner zu verärgern. Die Einrichtung von Krolls Gruppe war zugleich als eine erste Antwort auf die Forderungen der Parlamentarier gedacht. Das neue Referat war aber auch deshalb notwendig geworden, weil der Osthandel ja zunehmend in das komplexe Spannungsfeld des Kalten Krieges geriet und die Koordinierungsanforderungen, beispielsweise bei der Klärung von Embargo-Fragen, immens stiegen.[22]

Die Situation wurde, wie schon angedeutet, dadurch zusätzlich verkompliziert, dass die Erwartungen von Politik, Öffentlichkeit und Unternehmerschaft an den Osthandel zu Beginn der fünfziger Jahre mitunter noch sehr hoch waren. Selbst Wirtschaftsminister Ludwig Erhard sah lange Zeit im Osthandel einen der Schlüssel zu einer erfolgreichen Außenhandelspolitik. Er schrieb 1953 in einer Studie über „Deutschlands Rückkehr zum Weltmarkt“:

„Der Osthandel gehört zu jenen Gebieten des deutschen Außenhandels, deren Ausfall die Verzerrungen der deutschen Außenhandelsstruktur weitgehend verursachte. Trotz aller Autarkietendenzen des Ostens liegt hier eine Konjunkturreserve, deren Ausschöpfung zur Stabilität unserer Zahlungsbilanz und unseres Exportvolumens wesentlich beitragen könnte.“[23]

Mittelfristig stellte sich aber heraus, dass die großen Erwartungen an den Osthandel nur schwer realisierbar sein würden. Der seit 1949 eskalierende Systemgegensatz zwischen den USA auf der einen und der UdSSR auf der anderen Seite trug mit dazu bei, dass der westdeutsche Handel mit der UdSSR und ihren Satellitenstaaten etlichen Beschränkungen unterworfen war; Beschränkungen, die in dieser Schärfe für den Handel mit der übrigen, der westlichen Welt nicht galten und die auch in der Weimarer Zeit unbekannt gewesen waren. Denn die Vereinigten Staaten beließen es nicht nur bei der wirtschaftlichen und finanziellen Unterstützung durch den Marshall-Plan oder der militärischen Hilfe. Sie verhängten auch wirtschaftliche Strafmaßnahmen gegen Länder, die mit der UdSSR in wirtschaftlicher Beziehung standen.[24] Die Welt befand sich damit mitten im Kalten Krieg. Bereits im November 1949 hatte die US-Regierung zur Überwachung und Koordinierung des Embargos ein entsprechendes Gremium in Paris geschaffen. Etwas später entstand daraus das Coordinating Committee on Multilateral Export Controls, kurz: CoCom. Das Gremium sollte verhindern, dass die UdSSR, ihre Verbündeten, China oder Nordkorea an sensible westliche Technologien gelangten, die militärisch verwendet werden konnten.

Es lag an den einzelnen CoCom-Mitgliedsstaaten, die Exportkontrolle durchzusetzen. Für die Bundesrepublik verpflichtete sich Bundeskanzler Adenauer in einem offiziellen Notenwechsel 1951, die entsprechenden Regeln des CoCom anzuerkennen. Seit 1961 regelte das Außenwirtschaftsgesetz die Übernahme der CoCom-Listen in bundesdeutsches Recht. In der Bundesrepublik selbst wachte die beim Bundeswirtschaftsministerium angesiedelte Zentrale Ausfuhrkontrolle über die Einhaltung der Embargovorschriften.[25] Solange der Marshall-Plan in Kraft war, gab es relativ wenig Probleme mit den CoCom-Listen. Kein Staat konnte es sich leisten, sie zu missachten und damit die amerikanischen Hilfsgelder zu gefährden. Doch seit dem Auslaufen der Förderung im Jahr 1952 riefen die Einschränkungen immer häufiger Kritik hervor. Auf der einen Seite verschärften die USA nämlich ihre eigenen nationalen Embargo-Bestimmungen gegenüber der Sowjetunion und deren Verbündeten. Auf der anderen Seite waren aber vor allem die westeuropäischen Länder zunehmend an der Ausweitung des Handels mit der Sowjetunion interessiert. Einige europäische Staaten, wie beispielsweise Großbritannien, wehrten sich gegen eine Ausweitung des Embargos und verweigerten ihre Zustimmung. Langfristig gesehen setzten sich die Europäer mit ihrer liberaleren Haltung zumindest teilweise durch. Das CoCom-Embargo wurde zwar bis zum Ende der kommunistischen Herrschaft in Osteuropa nicht aufgehoben, aber immer wieder revidiert und verkleinert. Im Gegenzug versuchten die USA aber auch, andere Gremien, beispielsweise die NATO, in ihren Embargo-Feldzug gegen die UdSSR einzuspannen. Für die Bundesrepublik bedeutete das US-Embargo jedoch wesentlich stärkere Einschränkungen als für die übrigen westeuropäischen Verbündeten. Denn da sie auf den Schutz und die Unterstützung der Vereinigten Staaten angewiesen war, verfügte die Bundesregierung über viel weniger Spielraum, sich US-Embargo-Wünschen zu widersetzen. Darunter litt bis 1989/90 auch der bundesdeutsche Osthandel.[26]

Obwohl die Mehrheit der westdeutschen Unternehmerschaft und auch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) prinzipiell hinter der Bundesregierung und ihrem antikommunistischen Kurs standen, waren die Exportbeschränkungen keineswegs unumstritten. Aus Kreisen der Politik wie auch von Seiten der Wirtschaft wurden immer wieder begründete Zweifel geäußert, ob ein Embargo die Sowjetunion überhaupt wirksam und schmerzhaft treffen könne, oder ob ein Embargo nur die eigene Wirtschaft benachteiligen würde. Die Unternehmerschaft musste sich mit diesen Realitäten möglichst geräuschlos arrangieren – die Gründung des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft war eine Antwort der deutschen Unternehmerschaft auf die komplexe Problematik des Ost-West-Handels. Er sollte die Wirtschaft über die Embargo-Vorschriften unterrichten, ohne die prinzipielle Geheimhaltung des CoCom zu gefährden, und sollte zugleich die politisch-ökonomischen Reibungsverluste möglichst gering halten.

Fußnoten

1. Einleitung

[1]

Der Begriff wurde 1991 vom französischen Wirtschaftswissenschaftler Michel Albert geprägt, der damit die deutsche Verbindung von Sozialstaatsgedanken und einer Finanz- und Wirtschaftslandschaft meinte, die eher von einigen großen nationalen Banken beherrscht wird anstatt von der Börse. WERNER ABELSHAUSER, Der Rheinische Kapitalismus im Kampf der Wirtschaftskulturen, in: Gibt es einen deutschen Kapitalismus? Tradition und globale Perspektiven der sozialen Marktwirtschaft, hg. v. VOLKER R. BERGHAHN/ SIGURT Vitols, Frankfurt a. M. 2006, S. 186 - 199.

[2]

Zitiert nach WERNER ABELSHAUSER, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, München 2004, S. 11.

[3]

So auch der Titel von Nina Grunenbergs Kollektivbiographie des Unternehmertums der frühen Bundesrepublik. NINA GRUNENBERG, Die Wundertäter. Netzwerke der deutschen Wirtschaft 1942 bis 1966, München 2007.

[4]

ALFRED MÜLLER-ARMACK, Soziale Marktwirtschaft, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften. Band 9. Restitution – Stadt, Stuttgart 1956, S. 390 - 392, hier S. 390.

[5]

ABELSHAUSER, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, S. 166 - 174.

[6]

So der Leiter der Handelspolitischen Abteilung im Auswärtigen Amt, Vollrath Freiherr von Maltzan, auf einer Sitzung des Ost-Ausschusses 1953, zitiert nach KARL-HEINZ SCHLARP / MARKUS WINDELEN, Das Dilemma des westdeutschen Osthandels und die Entstehung des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft 1950 – 1952, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 41/2 (1993), S. 223 - 276, hier S. 268.

2.1. Der bundesdeutsche Osthandel nach dem Zweiten Weltkrieg

[7]

Zur politischen und wirtschaftlichen Situation in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg TONY JUDT, Die Geschichte Europas seit dem Zweiten Weltkrieg, Bonn 2006.

[8]

Das Global Agreement on Tariffs and Trade (GATT) war ein internationales handelspolitisches Vertragssystem, dem die Bundesrepublik im Oktober 1951 beitrat. Das GATT legte unter anderem fest, dass zur Förderung des Welthandels Zölle und andere Handelshemmnisse abgebaut werden sollten. Zugleich wurden einige Prinzipien für den Welthandel, beispielsweise die Meistbegünstigungsklausel, also die zollrechtliche Gleichbehandlung aller Handelspartner eines Landes, festgelegt. Das GATT-System ging in der 1995 gegründeten Welthandelsorganisation (WTO) auf. Die sozialistischen Staaten Osteuropas waren kein Mitglied des GATT.

[9]

Der Internationale Währungsfonds wurde bereits 1944 als ein weitgehend eigenständiges Organ der Vereinten Nationen gegründet. Er hat bis heute unter anderem die Aufgabe, die weltweite Währungspolitik zu koordinieren, den Welthandel zu fördern, den internationalen Zahlungsverkehr zu regulieren und die Finanzsysteme zu stabilisieren.

[10]

Deutschlands Rückkehr zum Weltmarkt, hg. v. LUDWIG ERHARD, Düsseldorf 1953, S. 69 - 89.

[11]

Siehe „Ahlener Programm. Zonenausschuß der CDU für die britische Zone, Ahlen/Westfalen, 3. Februar 1947, S. 15. http://www.kas.de/upload/themen/programmatik_der_cdu/programme/1947_Ahlener-Programm.pdf (zuletzt abgerufen am 8. Februar 2012).

[12]

Erster Generalsekretär der ECE (bis 1957) war der schwedische Ökonom Gunnar Myrdal. Zur Geschichte der Wirtschaftskommission für Europa: ECE. 1947 – 1987, hg. v. United Nations/Economic Commission for Europe, New York 1987.

[13]

Das Akronym „Care“ stand damals für Cooperative for American Remittances to Europe. Die Organisation wurde Ende November 1945 in den USA als private Initiative verschiedener US-amerikanischer Wohlfahrtsverbände gegründet. Heute ist Care weltweit tätig.

[14]

Allerdings festigte der Marshall-Plan eben auch die europäische Teilung in einen westlichen und östlichen Machtblock, siehe: Der Marshall-Plan. Geschichte und Zukunft, hg. v. HANS-HERBERT HOLZAMER/ MARC HOCH, Landsberg am Lech 1997.

[15]

HANS-PETER SCHWARZ, Die Ära Adenauer 1949 – 1957, Stuttgart/Mannheim 1983, S. 126.

[16]

Ebd., S. 77.

[17]

SCHLARP/ WINDELEN, Dilemma, S. 236.

[18]

Die Beherrschung oder Durchdringung des osteuropäischen Marktes galt seit dem Ersten Weltkrieg als Voraussetzung für die wirtschaftliche Vorrangstellung des Deutschen Reichs in Europa und der Welt. ROLF-DIETER MÜLLER, Das Tor zur Weltmacht. Die Bedeutung der Sowjetunion für die deutsche Wirtschafts- und Rüstungspolitik zwischen den Weltkriegen, Boppard am Rhein 1984.

[19]

Bundesarchiv (im Folgenden: BA) Koblenz, B 102/57788: Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft.

[20]

WERNER ABELSHAUSER/ WALTER SCHWENGLER, Anfänge westdeutscher Sicherheitspolitik 1945 – 1956, Band 4. Wirtschaft und Rüstung, Souveränität und Sicherheit, München 2003, S. 225 f.

[21]

ROBERT MARK SPAULDING JR., Osthandel and Ostpolitik. German Foreign Trade Policies in Eastern Europe from Bismarck to Adenauer, Oxford 1997, S. 353.

[22]

KORDULA KÜHLEM, Hans Kroll (1898 – 1967). Eine diplomatische Karriere im 20. Jahrhundert, Düsseldorf 2008, S. 144 f.

[23]

Deutschlands Rückkehr zum Weltmarkt, S. 194 - 200, hier S. 200. – Alle Zitate werden im Folgenden nach der neuen deutschen Rechtschreibung wiedergegeben.

[24]

SCHLARP/WINDELEN, Dilemma, S. 228.

[25]

Zur Funktionsweise der Zentralen Ausfuhrkontrolle (ZAK) ab Mitte der fünfziger Jahre siehe BA Koblenz, B 102/7203 (2 von 2): Entwurf des Ergebnisprotokolls der 21. Sitzung des Arbeitsausschusses Zentrale Ausfuhrkontrolle am 2. März 1955.

[26]

SPAULDING JR., Osthandel und Ostpolitik, S. 355 f.